Van middelsturing naar doelsturing: het hoe en wat in een notendop

Anne van Doorn & Joan Reijs Wageningen Research

‘We gaan van middelsturing naar doelsturing’ staat in de landbouwparagraaf van het coalitieakkoord. Het gaat daarbij over sturing op duurzaamheidsopgaven in de landbouw. Velen zullen zich afvragen wat daarmee bedoeld wordt, ook degenen die iets meer in de materie zitten.

In dit stuk geven we achtergrondinformatie, gebaseerd op kennis en ervaring van het BoerenKPI-consortium. Het is niet bedoeld als opiniestuk over welke kant het op zou moeten maar geeft duiding aan het begrip doelsturing zodat de discussie over het voornemen om van middel- naar doelsturing te gaan, beter geïnformeerd gevoerd kan worden.

Bij de stelling ‘we gaan van middel naar doelsturing’ komen een aantal vragen op, zoals: ‘Waarop wordt precies gestuurd’? Maar ook ‘Hoe wordt gestuurd?

Ten eerste: waarop wordt gestuurd? ‍

De term doelsturing doet vermoeden dat er op doelen wordt gestuurd en middelsturing op middelen. Tot zover de open deur. Met middelsturing worden maatregelen zoals bijvoorbeeld het maaien na een bepaalde datum, of het inzaaien juist voor een bepaalde datum, of voorschriften voor het gebruik van bepaalde machines bedoeld. Het zijn allemaal middelen of maatregelen die bijdragen aan een bepaald doel. Aan de andere kant van het spectrum bevindt zich doelsturing: bijvoorbeeld het uiteindelijke doel kan zijn om het gehalte aan nitraat in het grondwater onder een bepaalde norm te krijgen (conform de Kaderrichtlijn Water).

Van middel- naar doelsturing kan echter gezien worden als een range van mogelijkheden waarop gestuurd wordt, zie figuur 1.

Beide benaderingen hebben zo hun voor- en nadelen. Middelsturing is bijvoorbeeld relatief eenvoudig te controleren en het is duidelijk wat de boer moet doen, maar het middel heeft soms een (te) indirecte relatie met het doel wat bereikt moet worden en staat vakmanschap soms in de weg. Aan de andere kant staat bij doelsturing het daadwerkelijk te bereiken doel centraal, maar dit is vaak lastiger te controleren en de weg richting dat doel is meestal niet eenduidig. Bij doelsturing kan de ondernemer zelf bepalen welke maatregel in te zetten (en dus welke maatregel het meest passend en effectief is op zijn bedrijf), bij middelsturing wordt de maatregel voorgeschreven. Bij doelsturing kan het zijn dat de omstandigheden van het bedrijf dusdanig zijn dat ondanks vele goede inspanningen van de boer het uiteindelijke doel nog niet gehaald wordt, bijvoorbeeld omdat alleen met gezamenlijke inspanning op gebiedsniveau het uiteindelijk doel bereikt kan worden. Daarom moet het bij bedrijfsspecifieke doelsturing gaan om prestaties die op bedrijfsniveau gehaald kunnen worden. Of het uiteindelijke doel (in dit geval nitraatgehalte in grondwater) wordt gehaald, hangt af van de optelsom van bedrijfsprestaties in het gebied. Kritische Prestatie Indicatoren worden gebruikt om doelen op bedrijfsniveau concreet te maken. 

Welke doelen?

Gerelateerd aan de vraag waarop wordt gestuurd, is de vraag om welke doelen het gaat. Gaat het alleen om emissies van stoffen (stikstof, koolstof, fosfaat) zoals de term ‘afrekenbare’ stoffenbalans doet vermoeden. Of gaat het om een breed spectrum aan duurzaamheidsdoelen zoals klimaat, waterkwaliteit, maar ook waterkwantiteit, biodiversiteit en landschap, bodemgezondheid en dierenwelzijn? Het zijn allemaal belangrijke doelen voor een gezonde leefomgeving. Het achterwege laten van doelen brengt het risico van afwenteling met zich mee, wat later dan weer gerepareerd moet worden.

Hoe sturen?

Ten tweede is de vraag Hoe wordt gestuurd relevant. Ook hier is een range aan opties mogelijk, vanuit de klassieke bestuurskunde ingedeeld, van zacht naar hard, in preek – wortel – stok, zie figuur 2.

Met de preek wordt bedoeld communicatiemiddelen, die worden ingezet om te informeren, met alle vrijblijvendheid van dien. Bij de stok gaat het om beprijzen en normeren: stevige sturingsinstrumenten, met alle borging en handhaving die daarmee gepaard gaat. De wortel, oftewel stimulerende instrumenten zitten daartussenin. Deze zogeheten interventieladder geeft in feite een oplopende dwang wat betreft het opvolgen van de sturing weer. Hoewel de term ‘afrekenbare’ stoffenbalans doet vermoeden dat het bij doelsturing kan gaan om beprijzen en normeren, doet de term doelsturing in principe nog geen uitspraak over hoe dan precies wordt gestuurd, en dit kan dus variëren van de lichte (preek) tot zware (stok) sturing.

Het brede spectrum van doelsturing

Wanneer we beide vragen combineren, komen we tot figuur 3. De figuur geeft weer hoe breed het sturingsspectrum is, ook bij de belofte om van middel- naar doelsturing te gaan. De bedoeling is om met doelsturing op de linker verticale as naar boven te bewegen, dus dichter op het doel te sturen, maar hoe dicht dat precies is moet duidelijk worden. En natuurlijk moet ook helder worden hoe dan gestuurd wordt, waar je op de horizontale as gaat zitten en welke instrumenten dan worden ingezet.

KPI’s als hulpmiddel voor doelsturing

Een van de vragen die rest is dan wat de rol is van Kritische prestatie Indicatoren (KPI’s), zoals gebruikt in de biodiversiteitmonitor melkveehouderij, akkerbouw en bij Boerenkpi.nl (KPI-k project). KPI’s zijn indicatoren die de bijdragen van boeren aan duurzaamheidsdoelen op bedrijfsniveau meten. In de linker verticale as bevindt de KPI ‘N-overschot’ zich in het midden van die as. KPI’s maken doelen op bedrijfsniveau concreet en kunnen zo bijdragen aan het realiseren van doelsturing. Zowel om te communiceren / informeren over duurzaamheidsdoelen, als duurzaamheidsprestaties te belonen, en (indien gegevens voldoende geborgd zijn) ook voor het normeren van duurzaamheidsdoelen.

Om deze rollen goed te kunnen vervullen zijn een aantal spelregels cruciaal: bijvoorbeeld dat het belangrijk is om een integrale set van KPI’s te gebruiken en het onwenselijk is daaruit te ‘shoppen’ (cherrypicking), omdat er dan een groot risico op afwenteling naar andere doelen ontstaat. Inhoudelijk beslaat de (afrekenbare) stoffenbalans een aantal KPI’s (stikstofoverschot, ammoniakemissie, broeikasgasemissie) die deel uitmaken van de integrale set van KPI’s zoals ontwikkeld door het BoerenKPI-project. Bij het voornemen om een (afrekenbare) stoffenbalans te ontwikkelen, kan dus worden aangesloten bij lessen uit het BoerenKPI project. Bij een focus op deze KPI’s ontbreekt echter wel de aandacht voor doelen op het gebied van bodem, biodiversiteit en landschap.

Meer kennis en ervaring met het gebruik van KPI’s, de rol die ze kunnen vervullen bij doelsturing en ook antwoord op de vraag of ze een wondermiddel of wensdenken zijn is te vinden op boerenkpi.nl.

Om beter te bevatten wat de stelling ‘We gaan van middelsturing naar doelsturing’ behelst, dienen de vragen waarop gestuurd wordt en hoe dat precies gaat, eerst beantwoord te worden voordat er uitspraken gedaan kunnen worden over haalbaarheid en effectiviteit.