Doelenboom 2.0

Anne van Doorn & Joan Reijs, 13-12-2024

Introductie

Om richting te geven  aan de verduurzaming van agrarische bedrijven in Nederland, bouwt het KPI-K project een systeem dat duurzaamheidsprestaties van boeren inzichtelijk maakt door middel van kritische prestatieindicatoren (KPI’s) op bedrijfsniveau. Dit systeem kan vervolgens gebruikt worden voor verschillende vormen van  doelsturing, zowel publiek als privaat. Veel aandacht gaat uit naar de KPI’s die worden gehanteerd maar minstens zo belangrijk zijn uiteraard de doelen waarop gestuurd wordt. Duidelijkheid om welke algemene en specifieke doelen het gaat, met een heldere afbakening en onderbouwing is cruciaal om de KPI’s op de juiste manier te gebruiken.

Tot nu toe wordt de doelenboom zoals weergegeven in figuur 1 binnen het KPI-K project gebruikt om de doelen weer te geven en de werking van KPI’s uit te leggen. De bovenste helft van de doelenboom geeft weer om welke doelen het gaat en de groene balk geeft de kernset van KPI’s weer. Tot slot geeft de gele balk de maatregelen weer die boeren kunnen nemen in hun bedrijfsvoering om hun scores op KPI’s te verbeteren en zo bijdragen aan duurzaamheidsdoelen te realiseren. Zo geeft de doelenboom inzicht in de relatie tussen algemene doelen, specifieke doelen, KPI’s en maatregelen. De huidige doelenboom gaat nu 4 jaar mee en is toe aan een herziening.

Achtergrond

Bij de start van het KPI-K project in 2020 was de visie Waardevol en Verbonden van toenmalig minister Schouten (LNV 2018) een belangrijk uitgangspunt. In de visie wordt gepleit voor kringlooplandbouw: landbouw waarbij zo min mogelijk afval vrijkomt, de uitstoot van schadelijke stoffen zo klein mogelijk is en grondstoffen en eindproducten met zo min mogelijk verliezen worden benut. In deze visie stonden uiteenlopende doelen genoemd waaraan kringlooplandbouw zou moeten bijdragen.

De doelen uit de visie vormden de basis voor de huidige doelenboom en waren als volgt (van Doorn 2021): 1) verbeteren circulariteit; 2) omgaan met en tegengaan van klimaatverandering; 3) verbeteren waterkwaliteit en -beheer; 4) verbeteren bodemkwaliteit; 5) herstellen biodiversiteit; 6) verbeteren plant- en diergezondheid; 7) verbeteren sociaaleconomische positie van de boer. Op de eerste zes doelen is een set aan KPI’s geformuleerd. Het zevende doel (versterken sociaaleconomische positie) wordt nagestreefd doordat de KPI-systematiek het mogelijk maakt om betere prestaties op het gebied van de andere zes doelen (financieel of anderszins) te waarderen. Naast deze 7 algemene doelen zijn er ook 16 specifieke doelen onderscheiden, daar waar algemene doelen een abstracte richting aangeven, geven specifieke doelen daar een concretere invulling aan.

Veel van de doelen in de Visie Kringlooplandbouw waren overigens niet nieuw. Er waren, ook destijds al, verscheidene doelen afgesproken binnen Europees of nationaal beleid. Met name voor klimaat, biodiversiteit, lucht- en waterkwaliteit zijn in internationaal verband doelen afgesproken en heeft de landelijke en provinciale overheid verplichtingen op zich genomen (Klimaatakkoord van Parijs, Vogel Habitat Richtlijn, Kader Richtlijn Water). De doelenboom bevat dus zowel doelen die wettelijk zijn vastgesteld als doelen die dat niet zijn.

Noodzaak tot update en gevolgd proces

Inmiddels gaat de doelenboom alweer een paar jaar mee. In het gebruik is gebleken dat de boom aan een update toe is. Redenen hiervoor zijn:

• Er is behoefte aan duidelijke afbakening met argumentatie waarom bepaalde doelen wel of juist niet onderdeel zijn van de doelenboom. Specifiek is er behoefte aan een betere onderbouwing hoe er wordt omgegaan met het doel sociaal-economische positie van de boer.
• Er is een behoefte om een duidelijke link leggen met bestaande (internationale) duurzaamheidskaders.
• De opgave voor het KPI-K project is om een kernset te ontwikkelen die zowel publiek als privaat bruikbaar is. De doelenboom moet dan ook zowel door publieke als private partijen herkenbaar en bruikbaar zijn.
• Gedurende het project zijn er vanuit verschillende hoeken suggesties gedaan om met name de specifieke doelen anders in te delen en te formuleren.

De voornaamste functie van de doelenboom is dat deze richting geeft aan lange termijn verduurzaming van de landbouw.  Uitgangspunt is om de nieuwe doelenboom zodanig te formuleren dat het een goede kapstok biedt om zowel specifieke beleidsdoelen als private duurzaamheidsopgaven aan ‘op te hangen’, ongeacht de specifieke invulling. Die invulling kan namelijk verschillen tussen partijen in scope en ambitie en bovendien ook ontwikkelen in de loop van de tijd.

Het updaten van de doelenboom is gestart met het in beeld brengen van de bredere context van duurzame landbouw door bestaande concepten op een rij te zetten, en in beeld te brengen wat de sterkst sturende kaders vanuit de EU zijn met betrekking tot duurzame landbouw. Op basis hiervan is de KPI-K doelenboom 2.0 afgebakend en zowel de algemene als de specifieke doelen zijn geherformuleerd, waarbij we de input vanuit de inhoudelijke adviesraad mee hebben gewogen.

Afbakening doelenboom

In principe stuurt de KPI-K kernset op doelen met betrekking tot de natuurlijke leefomgeving: tegengaan van en omgaan met klimaatverandering, zuinig omgaan met schaarse grondstoffen, versterken biodiversiteit, verbeteren water- en bodemkwaliteit, tegengaan van nutriëntenoverschotten, verbeteren dierenwelzijn. Er is dus een duidelijke focus op de zogenaamde Planet doelen. Op sociale doelen (b.v. voedselveiligheid, effecten op humane gezondheid, arbeidsomstandigheden) en economische (bv. inkomen en bedrijfscontinuïteit) doelen wordt niet door de KPI’s in de kernset gestuurd, terwijl ze via het doel ‘Sociaal-economische positie’ wel onderdeel uitmaken van de doelenboom. Dit geeft geregeld aanleiding tot onduidelijkheden en discussie. Daarom wordt nu duidelijk onderscheid gemaakt tussen de doelen waar de KPI-kernset op stuurt en waarop niet.

In figuur 2 staat een voorstel voor heldere afbakening van een herziene doelenboom. Deze figuur brengt in beeld dat de gehele opgave voor verduurzaming van de landbouw breed is, in lijn met de people, planet, profit thema’s. Het gaat om zowel maatschappelijke doelen, doelen m.b.t. de economie van het agrarisch bedrijf, doelen met betrekking tot de natuurlijke leefomgeving en doelen ten aanzien van dierwaardigheid en andere maatschappelijke doelen. Maar de kernset stuurt niet op de volle breedte van de duurzaamheidsopgave.

Figuur 2 maakt duidelijk dat de doelen waar KPI-K op stuurt, zijn afgebakend tot de doelen met betrekking tot de natuurlijk leefomgeving en dierenwelzijn. De redenen voor deze afbakening zijn:

1.    Vanuit Europees beleid zijn de sterkst sturende kaders voor de landbouw de richtlijnen met betrekking tot natuur (VHR), water (KRW) en klimaat (Parijsakkoord). Ook nationaal gezien zijn dit leidende dossiers in het landelijk gebied waarin de landbouw een sleutelrol speelt om de condities te verbeteren. De recente plannen van het huidige kabinet voor doelsturing in de landbouw op natuur, stikstof, waterkwaliteit en klimaat.

2.    Voor bovenstaande opgaven is zowel extra inzet nodig om afgesproken doelen te behalen als een integrale aanpak, beleidsinzet is versnipperd in separate beleidsdossiers.

3.    Bijdragen van boeren aan goede zorg voor de leefomgeving laten zich (nog) niet (uitsluitend) via de markt regelen. Vergoedingen voor ecosysteemdiensten door verschillende partijen zoals afnemers, regionale overheden etc. is een van de mogelijkheden voor markt correctie. Hetzelfde geldt voor dierenwelzijn.

4.    De bedoeling is dat de KPI’s gebruikt gaan worden om betere prestaties op de KPI’s te waarderen. Dit kan financieel, maar is ook op andere manieren mogelijk. Wanneer dit daadwerkelijk van de grond komt, is de verwachting dat het systeem zelf een positief effect hebben op de sociaal-economische positie van landbouwbedrijven.

Het toevoegen van de pijler ‘Dierwaardigheid’ aan de kernset wordt momenteel verkend. De KPI’s in de KPI-K kernset sturen niet op ‘Economie bedrijf’ en ‘Maatschappij’. Dit betekent overigens niet dat de sociaal en economische kant van verduurzaming worden genegeerd. Weten wat er gebeurd op sociaal en economische vlak is juist uiterst relevant wanneer de KPI-kernset gebruikt wordt om verduurzaming in de landbouw te sturen en te belonen. Bijvoorbeeld om te monitoren wat de effecten op de productie en op bedrijven zijn wanneer scores van KPI’s verbeteren. Hiervoor kunnen bestaande indicatoren en monitoringssystemen gebruikt worden, zoals het Bedrijven Informatie Net (BIN).

‍Doelenboom KPI-K 2.0: formulering van de doelen

Voor landbouw in een duurzame natuurlijke leefomgeving zijn een aantal doelen leidend, zie figuur 3. Het meest urgent en relevant zijn het verminderen van en aanpassen daaraan klimaatveranderingen het herstellen en versterken van biodiversiteit. Verder is het zeker stellen van de lange termijn bodemgezondheid, het verbeteren van de waterkwaliteit en waterregulatie, het zuinig omgaan met schaarse bronnen en hergebruik van grondstoffen, en het verbeteren van dierenwelzijn belangrijke doelen. Deze doelen zijn nog algemeen geformuleerd. Ze geven een richting aan, maar kunnen niet rechtstreeks worden bereikt, omdat er te veel factoren een rol spelen die men niet kent of niet beheerst. Daarom zijn er ook specifieke doelen geformuleerd, elke specifiek doel draagt bij aan het algemene doel en maakt de bijdrage van de landbouw concreter:

• Voor verminderen van klimaatverandering en het aanpassen daaraan worden als specifieke doelen verminderen van broeikasgassen, bijdrage aan de energietransitie en koolstofvastlegging (onder- of bovengronds) onderscheiden.
• Voor het herstel en versterken van biodiversiteit is het verbeteren van milieucondities (verminderen van vermesting, vervuiling, verzuring ) een specifiek doel, maar ook het versterken van de groenblauwe dooradering (GBDA) en verbeteren van de habitatkwaliteit voor in het landelijk gebied levende soorten.
• Voor het zeker stellen van lange termijn bodemgezondheid worden het verbeteren van de bodembiodiversiteit en het beheer van de bodemstructuur onderscheiden als specifieke doelen.
• Voor het verbeteren van waterkwaliteit en regulatie wordt onderscheid gemaakt in het verbeteren van de waterbalans en benutting (waterkwantiteit) enerzijds en waterkwaliteit anderzijds.
• Voor het zuinig omgaan met schaarse bronnen en hergebruik van grondstoffen zijn vermindering van inputs en verliezen, hergebruik van reststromen en optimaal landgebruik gedefinieerd als specifieke doelen.

Met de specifieke doelen wordt het al concreter waar het om gaat, maar een vertaling naar bedrijfsniveau kan pas gebeuren als er ook operationele doelen zijn. Operationele doelen geven een gekwantificeerd doel voor een bepaald gebied of sector. Deze zijn soms vastgelegd in Europese en nationale wet- en regelgeving. Zo zijn er voor waterkwaliteit normen vastgelegd in de Kaderrichtlijnwater, voor biodiversiteit gelden er richtlijn voor de instandhouding van habitats en vogels (VHR) en is recent de nieuwe Natuurherstel verordening van kracht. Voor klimaat geldt de Europese klimaatwet en het nationaal uitgewerkte klimaatakkoord. Daarnaast zijn er nog allerlei doelen binnen het Europese landbouwbeleid (GLB) en geldt voor bedrijven vanaf 2025 de CSRD, de verplichting dat bedrijven moeten rapporteren over hun duurzaamheidsprestaties. De doelenboom biedt zo een kapstok voor de operationele doelen die al dan niet zijn vastgelegd in wet- en regelgeving.

‍